Verhältnismäßigkeit beim Gewässerschutz und korrekter Effizienzbeweis für Rechnungshöfe

Der Nachweis der Verhältnismäßigkeit einer Maßnahme mag einerseits störend empfunden werden und übertrieben erscheinen. Andererseits geht es aber um die Vermeidung von wasserwirtschaftlichen Fehlinvestitionen, oft in Höhe von mehreren Millionen Euro.

Insofern sind die hohen Ansprüche an den Effizienzbeweis – eindeutig formuliert, in Vorschriften – widerspruchsfrei, nachvollziehbar und umzusetzen.

Es wird auch darauf hingewiesen, dass der Aufwand für den Verhältnismäßigkeitsnachweis selbst verhältnismäßig sein soll [9]; d. h. aber nicht, dass er entfallen darf. Das gilt sicher in Bezug auf die Höhe der durch zusätzlichen Gewässer- und Naturschutz verursachten zusätzlichen Kosten beim Gewässernutzer.

Voraussetzung für einen derartigen Nachweis ist immer die Formulierung und Begründung konkreter Ziele.

Als wasserwirtschaftliche Handlungsprämisse kann der normalerweise selbstverständliche Grundsatz der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder für die Verwaltungsorganisation genügen:

  • Ziele, Prioritäten und mögliche Zielkonflikte sind vorher eindeutig zu definieren!
  • Eindeutigkeit heißt zweifelsfrei, dass beliebige Deutungen auszuschließen sind und sich eine bislang allgemein anerkannte Deutungshoheit zur Deutung (abstrakter) ethischer Ziele erübrigen sollte.
  • Ethische Ziele haben wichtige Funktionen. Sie eignen sich jedoch nicht – wie auch Bauchgefühle (Die nach GIGERENZER [11] ihre Berechtigung haben und durchaus nützlich sein können.)  – zur Begründung zusätzlicher finanzieller Aufwendungen gemäß der Handlungsprämissen der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder für die Verwaltungsorganisationen, z. B. zur Begründung von Verschärfungen der Überwachungswerte oder zur Versagung von Einleitungen gereinigter Abwässer in Gewässer.

Wichtigstes Ergebnis der Recherchen ist also – man geneigt ist die Grundsätze der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder für die Verwaltungsorganisation zu beachten – dass die bislang üblichen ethischen Zieldefinitionen des Gewässerschutzes, z. B.:

  • Erreichung eines guten ökologischen Zustandes
  • Erreichung eines guten wasserchemischen Zustandes
  • Erreichung eines guten biologischen Zustandes oder
  • Verschlechterung von Zuständen

künftig durch konkrete und nachprüfbare Ziele, vorzugsweise fundiert durch die wissenschaftliche Ökologie, zu ersetzen sind.

Aus dem Grund ist auch die Wahrscheinlichkeit der Zielerreichung und deren Verhältnismäßigkeit mit umweltökonomischen Methoden zu beweisen, um Zielverfehlungen, Effizienzverluste oder wasserwirtschaftliche Fehlinvestitionen zu minimieren oder wenn möglich auszuschließen.      

Vergleiche hierzu:

(Beitrag in Redaktion. Er wird in Kürze freigeschaltet!)

Es folgen Auszüge ausgewählter Quellen und Vorschriften.

Thüringer Landeshaushaltsordnung und Sparsamkeitsprinzip

Der Thüringer Landeshaushaltsordnung [1] ist zu entnehmen:

(1) Bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sind die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten.

In den Verwaltungsvorschriften zu § 7 ThürLHO [2] wird im Einzelnen ausgeführt:

  • „Die Ausrichtung jeglichen Verwaltungshandelns nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit soll die bestmögliche Nutzung von Ressourcen bewirken. Damit gehört zur Beachtung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit auch die Prüfung, ob eine Aufgabe durchgeführt werden muss und ob sie durch die staatliche Stelle durchgeführt werden muss.
  • Nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit ist die günstigste Relation zwischen dem verfolgten Zweck und den einzustellenden Mitteln (Ressourcen) anzustreben. Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit umfasst das Sparsamkeits- und das Ergiebigkeitsprinzip. Das Sparsamkeitsprinzip (Minimalprinzip) verlangt, ein bestimmtes Ergebnis mit möglichst geringem Mitteleinsatz zu erzielen. Das Ergiebigkeitsprinzip (Maximalprinzip) verlangt, mit einem bestimmten Mitteleinsatz das bestmögliche Ergebnis zu erzielen. Bei der Ausführung des Haushaltsplans, der in der Regel die Aufgaben (Ergebnis, Ziele) bereits formuliert, steht der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit in seiner Ausprägung als Sparsamkeitsprinzip im Vordergrund.
  • Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit ist bei allen Maßnahmen des Landes, welche die Einnahmen und Ausgaben des Landeshaushalts unmittelbar oder mittelbar beeinflussen, zu beachten. Dies betrifft sowohl Maßnahmen, die nach einzelwirtschaftlichen Kriterien (z.B. Beschaffungen für den eigenen Verwaltungsbereich und Organisationsänderungen in der eigenen Verwaltung) als auch Maßnahmen, die sich gesamtwirtschaftlichen Kriterien (z.B. Investitionsvorhaben im Verkehrsbereich, Subventionen und Maßnahmen der Sozialpolitik) zu beurteilen sind. Unter die Maßnahmen fallen auch Gesetzgebungsvorhaben.

Umweltökonomische Aspekte

Zu dem Aspekt führt RUMM [7] auf Seite 403 aus:

Insgesamt spielen umweltökonomische Aspekte eine herausgehobene Rolle. Solche Überlegungen scheinen bei manchen Formulierungen der WRRL, noch deutlicher aber bei den genannten Mitteilungen, geradezu Pate gestanden zu haben. Sie bilden anscheinend eine wichtige Hintergrundfolie für die Ableitung und Begründung der entsprechenden Forderungen im Richtlinientext sowie in den begleitenden Mitteilungen. Dies zeigt sich zum einen in der starken Betonung von Kosten-Nutzen-Aspekten (Europäische Kommission 2000a, S. 7 f.) sowie in der Darlegung von Sinn und Zweck der wirtschaftlichen Analyse. Die umweltökonomische Perspektive zeigt sich zum anderen in dem Begriff der kostendeckenden Wasserpreise, bei dem ja ausdrücklich die Einbeziehung von Umwelt- und Ressourcenkosten eingeschlossen ist. Damit wird der auf europäischer Ebene schon länger beobachtbaren Forderung nach ökonomischen Anreizinstrumenten in der Umweltpolitik nachgekommen.” (RUMM Seite 403)

Die „starke Betonung von Kosten-Nutzen-Aspekten“ ist nicht nur einer anderen EU-Mitteilung zu entnehmen, sondern sie steht sogar im Mittelpunkt einer Mitteilung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften „Leitlinien zur Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips“ Brüssel, 02.02.2000, KOM (2000) 1 endgültig:

  • Die Entscheidungsträger müssen wissen, mit welchem Unsicherheitsfaktor die Ergebnisse der Auswertung vorhandener wissenschaftlicher Informationen behaftet sind. Die Festlegung eines der Gesellschaft „zumutbaren“ Risikograds stellt eine mit hoher politischer Verantwortung verbundene Entscheidung dar. Entscheidungsträger, die mit einem nicht hinnehmbaren Risiko, wissenschaftlicher Unsicherheit und einer besorgten Öffentlichkeit konfrontiert sind, müssen reagieren. Deshalb sind alle diese Faktoren zu berücksichtigen.“ KOM (2000) 1 endgültig, Seite 4
  • Das Verfahren der Entscheidungsfindung sollte transparent sein und alle Betroffenen so früh wie möglich und in dem Umfang einbeziehen, in dem dies vernünftigerweise möglich ist.“ KOM (2000) 1 endgültig, Seite 4.
  • Bei der Prüfung der Kosten und des Nutzens werden die kurz- und langfristig bei einem Tätigwerden bzw. Nichttätigwerden der Gemeinschaft entstehenden Gesamtkosten miteinander verglichen. Es handelt sich dabei nicht um eine rein wirtschaftliche Kosten-/Nutzen-Analyse, sondern um eine allgemeinere Abwägung, bei der auch nichtwirtschaftliche Gesichtspunkte − z. B. die Effizienz möglicher Optionen sowie deren Akzeptanz in der Öffentlichkeit – zu berücksichtigen sind. Bei dieser Prüfung sind der allgemeine Grundsatz und die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu berücksichtigen, wonach der Gesundheitsschutz wirtschaftlichen Erwägungen vorgeht.“ KOM (2000) 1 endgültig, Seite 5.

Weitere Hinweise sind in den Leitlinien für die Anwendung des Vorsorgeprinzips zu finden. KOM (2000) 1 endgültig, Seite 18 ff. zu finden.

Es ist auffällig, dass die Mitteilung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften: Leitlinien zur Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips in „Die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips“. Brüssel, 02.02.2000, KOM (2000) 1 endgültig in der Praxis überhaupt keine Rolle spielt, obwohl sie das Fundament jeder wasserwirtschaftlichen Effizienz ist.

Der Schwerpunkt bisheriger Effizienzbegründungen wasserwirtschaftlicher Maßnahmen, insbes. beim Gewässerschutz mittels vermeintlicher Effizienzbeweise liegt auf zweitrangigen und deshalb eher unbedeutenden Kostenvergleichen.

Selbst die Berücksichtigung unterschiedlicher Nutzen bei Varianten und Abwägungen spielen keine Rolle, beim Ziel gute Zustände um jeden Preis erreichen zu müssen. 

Hin und wieder wird ein angeblich notwendiges Gleichgewicht der Natur bemüht. Ein Gleichgewicht in der Natur gibt es jedoch nur nach dem Leben. Aber ist es dann noch Natur?

REICHHOLF  [13]:

Ungleichgewichte sind die Triebkräfte der natürlichen Evolution und der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklungen. Gleichgewichte dagegen führen zu Erstarrung, in ihrer endgültigen Form sind sie der Tod allen Lebens.

Anforderungen an Auflagen

Das Verfahren der Entscheidungsfindung sollte transparent sein und alle Betroffenen so früh wie möglich und in dem Umfang einbeziehen, in dem dies vernünftigerweise möglich ist. 

Maßnahmen sollen u. a.:

  • „verhältnismäßig sein, also dem angestrebten Schutzniveau entsprechen;
  • diskriminierungsfrei anwendbar sein;
  • auf bereits getroffene ähnliche Maßnahmen abgestimmt sein;
  • daraufhin geprüft worden sein, welche Kosten und welcher Nutzen mit einem Tätigwerden bzw. Nichttätigwerden verbunden sind (diese Prüfung sollte, sofern dies zweckmäßig und möglich ist – eine wirtschaftliche Kosten-Nutzen-Analyse umfassen)“ KOM (2000) 1 endgültig, Seite 4.

Keine Umkehr der Beweislast für Bürger, Kommunen und Verbände!

Wichtig ist ferner, dass es für Kommunen und Verbände keine Beweislastumkehr gibt. Für den Nachweis der Verhältnismäßigkeit staatlicher Auflagen ist der Staat zuständig.

KOM (2000) [1] endgültig, Seite 25. [3]

Das ist weitgehend unbekannt.

Es kann von Vorteil sein, wenn Betroffene den Nachweis der Unverhältnismäßigkeit (parteilich, d. h. aus ihrem Blickwinkel) führen lassen, um damit ihre Argumentationssituation ggf. zu verbessern.

Die Einflüsse der Landwirtschaft auf die Pges.-Konzentrationen

Die Einflüsse der Landwirtschaft auf die Pges.-Konzentrationen in Gewässern sind erheblich. In der Konsequenz ist die verbreitete und übliche Verschärfung der Überwachungswerte widersprüchlich und sicherlich nicht nur nach REICHHOLF, J, H. [14] effektlos:

Inzwischen werden zwar die menschlichen Abwässer außerordentlich gut gereinigt, nicht aber die ungleich größeren Mengen (je nach Region übertreffen sie die Abwässer der Menschen um das Drei-bis Fünffache) aus der landwirtschaftlichen Viehhaltung.

Die Reste des Mineraldüngers und die ins Grundwasser sickernden, gelösten Inhaltsstoffe der Gülle beschicken unsere Gewässer mit einem so hohen Übermaß an belastenden Stoffen, daß sich die großen Erfolge der menschlichen Abwasserreinigung in modernen, hochgradig wirkungsvollen Kläranlagen in den Gewässern nicht dem Aufwand entsprechend umsetzen.

Die Kosten für die hocheffizienten und daher enorm teuren (man kann das an den horrenden Abwassergebühren ablesen) Kläranlagen stehen also in kaum einem sinnvollen Verhältnis zu den Ergebnissen in der Natur.

Die Zielsetzungen von Natur- und Umweltschutz, die doch gerade im Hinblick auf das Abwasser miteinander konform gehen sollten, klaffen hier weit auseinander. Dementsprechend finden sich viele im Wasser lebende Arten auf den Roten Listen, obwohl Jahrzehnte der Gewässerreinhaltung mit einem finanziellen Aufwand, der in die Milliarden ging, doch eigentlich längst zu »Entwarnung« und reichen Ernten bei den Fischen hätten führen sollen.”

Sehr schlechter hydromorphologischer Zustand

Sehr schlechter hydromorphologischer Zustand, eutropher Gewässerabschnitt und nur Landwirtschaft sowie oberhalb keine Abwassereinleitung aber Vorstellungen von extremer Verschärfung der Grenzwerte! Das Foto veranschaulicht die Realität, weitab von jener, die im Schweiße des Angesichts am Schreibtisch des „Gewässerschutzes“ schwerstmöglichst erdacht wurden. In Wertung dieser Abbildung ist es augenscheinlich sinnlos und effektlos, ob der Ablauf der 100 m weiter einleitenden Kläranlage 2 mg Pges./l, 0,5 mg Pges./l oder 0,0 mg Pges./l enthält, wobei letzter Fall einer Einleitungsuntersagung gleich kommt. 

Vergleiche zu dem Thema:

Grundsätze der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder für die Verwaltungsorganisation

Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei jeglichem Verwaltungshandeln

Für die Rechnungshöfe des Bundes, der Länder und der Verwaltungsorganisation gelten folgende ausgewählte Grundsätze.  Siehe dazu im Einzelnen die Anlage 6 „Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen“:

Nach dem im Haushaltsrecht des Bundes und der Länder verankerten Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ist bei jeglichem Verwaltungshandeln die günstigste Relation zwischen dem verfolgten Zweck und den eingesetzten Ressourcen anzustreben. Für alle finanzwirksamen Maßnahmen sind daher angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen (§/Artikel 7 BHO/LHO).“ [9]

Eindeutige Definition der Ziele, Prioritäten und möglicher Zielkonflikte

Bei einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung ist insbesondere darauf zu achten, dass

  • vorab die Ausgangslage und der Handlungsbedarf analysiert werden,
  • Ziele, Prioritäten und mögliche Zielkonflikte vorher eindeutig definiert sind,
  • die relevanten Lösungsmöglichkeiten betrachtet werden,
  • nur der Nutzen zu berücksichtigen ist, der von der zu betrachtenden Maßnahme ausgeht,
  • die mit der Maßnahme verbundenen Risiken berücksichtigt werden,
  • eine geeignete Methode angewendet wird (z. B. Kostenvergleichsrechnung, Kapitalwertmethode, Nutzwertanalyse) und
  • die monetäre Betrachtung im Vordergrund steht. (Anlage 6 [9])

Von besonderer Bedeutung ist also im gegebenen Fall

Ziele, Prioritäten und mögliche Zielkonflikte sind vorher eindeutig zu definieren!

Und insofern die monetäre Betrachtung im Vordergrund zu stehen hat, wäre auch das Investitionsrisiko zu bewerten und zu minimieren, zudem nach KRUSCHWITZ [10] gilt:

Grundlage jeder Investitionsrechnung ist die falsche Annahme, dass der Investor über vollkommen sichere Erwartungen verfügt.

Wirtschaftlichkeitsuntersuchung der Maßnahme auch danach

Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind nicht nur im Vorfeld (Planungs- und Entscheidungsphase) finanzwirksamer Maßnahmen durchzuführen. Sie sind auch während und nach Abschluss der Maßnahmen zur begleitenden bzw. abschließenden Erfolgskontrolle einzusetzen.  (Vgl. VV Nr. 2.2 zu § 7 BHO sowie Schriftenreihe des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, Band 18 „Anforderungen an Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen finanzwirksamer Maßnahme nach § 7 Bundeshaushaltsordnung“.)

Die Erfolgskontrollen umfassen

  1. a) die Zielerreichungskontrolle,
  2. b) die Wirkungskontrolle sowie
  3. c) die Wirtschaftlichkeitskontrolle.“ GRUNDSÄTZE DER RECHNUNGSHÖFE [9]

„Im Rahmen von Erfolgskontrollen ist zu prüfen, inwieweit die mit der Maßnahme verfolgten Ziele erreicht worden sind (Zielerreichungs-, Wirkungs- und Wirtschaftlichkeitskontrolle).“ (Anlage 6 [9])  (Es handelt sich offensichtlich wohl um eine spätere Prüfung. Ergänzung: U. Halbach)

Erklärung ausgewählter Begriffe

  • Verhältnismäßigkeit bedeutet, daß die Maßnahmen auf das angestrebte Schutzniveau zugeschnitten sein müssen. Ein Risiko läßt sich nur selten auf Null reduzieren, doch kann eine unvollständige Risikobewertung das Spektrum der Optionen wesentlich verringern, die den für das Risikomanagement Verantwortlichen zur Verfügung stehen. Ein völliges Verbot ist möglicherweise nicht in allen Fällen eine verhältnismäßige Reaktion auf ein potenzielles Risiko. In manchen Fällen kann es jedoch die einzig mögliche Reaktion auf ein bestimmtes Risiko sein.
  • Nichtdiskriminierung bedeutet, daß vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden dürfen, sofern dies nicht durch objektive Gründe gerechtfertigt ist. Daß neue Maßnahmen auf die in der Vergangenheit getroffenen Maßnahmen abgestimmt sein müssen, bedeutet, daß sie hinsichtlich ihres Umfangs und Wesensgehalts den in ähnlichen Bereichen, für die bereits sämtliche wissenschaftlichen Daten vorliegen, getroffenen Maßnahmen entsprechen sollten.
  • Tätigwerden oder Nichttätigwerden: Bei der Prüfung der Kosten und des Nutzens werden die kurz- und langfristig bei einem Tätigwerden bzw. Nichttätigwerden der Gemeinschaft entstehenden Gesamtkosten miteinander verglichen. Es handelt sich dabei nicht um eine rein wirtschaftliche Kosten-Nutzen-Analyse, sondern um eine allgemeinere Abwägung, bei der auch nichtwirtschaftliche Gesichtspunkte − z. B. die Effizienz möglicher Optionen sowie deren Akzeptanz in der Öffentlichkeit – zu berücksichtigen sind. Bei dieser Prüfung sind der allgemeine Grundsatz und die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu berücksichtigen, wonach der Gesundheitsschutz wirtschaftlichen Erwägungen vorgeht.
  • Überprüfung der Maßnahmen: Daß die Maßnahmen überprüft werden, sobald neue wissenschaftliche Daten vorliegen, bedeutet, daß sie nur aufrechterhalten werden sollten, solange die vorhandenen wissenschaftlichen Informationen unzureichend sind oder keine eindeutigen Schlüsse zulassen, so daß das Risiko der Gesellschaft − gemessen an dem gewählten Schutzniveau − nach wie vor nicht zugemutet werden kann. Die Maßnahmen sollten in regelmäßigen Abständen im Lichte des wissenschaftlichen Fortschritts überprüft und gegebenenfalls abgeändert werden. Bereits heute ist es üblich, daß bei derartigen Maßnahmen festgelegt wird, wer für die Beibringung der wissenschaftlichen Beweise verantwortlich ist.“ KOM (2000) 1 endgültig, Seite 4.

Kontext

Der Beitrag steht u. a. im Kontext zu:

Quellen- und Literaturverzeichnis

[1] Thüringer Landeshaushaltsordnung (ThürLHO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. September 2000 (https://landesrecht.thueringen.de/bsth/document/jlr-HOTH2000pP7)

[2] Verwaltungsvorschriften zu § 7 ThürLHO, Thüringer Finanzministerium vom 10. Dezember 2003 (Az.: H 1007-A-§7-301(J)) (https://landesrecht.thueringen.de/bsth/document/VVTH-VVTH000006436)

[3]  Mitteilung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften: Leitlinien zur Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips in „Die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips“. Brüssel, 02.02.2000, KOM (2000) 1 endgültig

[4] Ministerium für Umwelt, Energie und Naturschutz: Thüringer Landesschutzprogramm Gewässerschutz 2016 – 2021 (https://umwelt.thueringen.de/fileadmin/Publikationen/Publikationen_TMUEN/Gewaesserschutz.pdf)

[5]  Utschick, H.: Wasservögel als Indikatoren für den ökologischen Zustand von Seen Verhandlungen der Ornithologischen Gesellschaft in Bayern. Band 22, Heft 3 / 4, 1976, Seiten 395/438

[6] Kroiss, H.: Wassergütewirtschaft: Gesicherte Grundlagen, ungewisse Zukunft, Prof. Dr. Dr. h.c. Helmut Kroiss, Institut für Wassergüte, Ressourcenmanagement und Abfallwirtschaft der TU Wien, Karlsplatz 13, A–1040 Wien

[7] Rumm u. a.: Handbuch der EU-Wasserrahmenrichtlinie, 2. Auflage, Erich Schmidt Verlag, Berlin 2006

[8]  Mitteilung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften an den Rat, das europäische Parlament und den Wirtschafts- und Sozialausschuss – Die Preisgestaltung als politisches Instrument zur Förderung eines nachhaltigen Umgangs mit Wasserressourcen – KOM(2000) 477 endgültig (https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2000:0477:FIN:DE:PDF)

[9]  Rechnungshöfe des Bundes und der Länder: Grundsätze der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder für die Verwaltungsorganisation https://www.rechnungshof.sachsen.de/Organisationsgrundsaetze.pdf

[10]  Kruschwitz, Lutz: Investitionsrechnung, Oldenbourg, R, 12., aktualisierte Auflage 03.11.2008

[11]  Gigerenzer, G.: Bauchentscheidungen, Die Intelligenz des Unbewussten und die Macht der Intuition, Goldmann Verlag, 2008

[12]  Siegel, K.: Umweltprobleme und Unsicherheit – Eine konzeptionelle und empirische Analyse am Beispiel der EG-Wasserrahmenrichtlinie, Helmholtz, Zentrum für Umweltforschung, Metropolis Verlag, Marburg 2007

[13] Reichholf, Josef H.: Stabile Ungleichgewichte – Die Ökologie der Zukunft.

[14 Reichholf, J.H.: Naturschutz. Krise und Zukunft. Suhrkampverlag Berlin 2010, S. 56 ff.

 

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